Subventions électriques invisibles: le privilège beyrouthin

Le Liban se classe parmi les pires pays du monde en termes de fourniture électrique [1]. L’insuffisance de la production électrique se traduit par un rationnement qui atteint plus de 12 h /j dans une large partie du pays. Cette situation date de la guerre civile. Après une période d’amélioration grâce aux investissements dans de nouvelles centrales électriques et dans le réseau des années 1990, la situation s’est de nouveau dégradée à partir de 2006. Malgré le plan du ministre Gebran Bassil en 2010, peu d’améliorations ont été apportées, les investissements réalisés et les nouvelles capacités mises en ligne (en 2017) ne compensant pas l’augmentation de la demande, qui n’est satisfaite que grâce au développement de la génération privée.

Les dysfonctionnements du secteur électrique libanais pèsent lourdement sur les ménages et les agents économiques. De plus, l’électricité est la première source du déficit public libanais. Elle représentait en 2013 40% de la dette publique cumulée et 55% du déficit budgétaire. Le déficit s’explique par diverses raisons. La mauvaise gestion technique et commerciale de l’entreprise est une première explication des pertes: les pertes techniques se montent à environ 15%, les pertes non techniques atteignant elles 25%. 40% de l’énergie produite n’est donc pas payée. Toutefois, il faut aussi mentionner la structure du tarif de l’électricité qui ne reflète pas ses couts de revient. En effet, le tarif moyen par KWh est de 141 LL en 2007, alors que le cout de production est estimé à 255 LL/KWh en 2009. Autrement dit, en moyenne, l’abonné ne paye que 55% du cout de revient. Ce désajustement du tarif par rapport aux couts explique donc aussi une partie importante du déficit de l’entreprise.

Les discussions publiques se focalisent, ces dernières années, sur la construction de nouvelles capacités de production pour mettre fin au rationnement, et sur les modalités de financement de ces investissements : faut-il investir de l’argent public, et où le trouver? ou mettre à contribution le secteur privé, mais alors à quelles conditions? Dans la période précédente, la problématique du vol et de la fraude était aussi fortement mise en avant[2]. Ces débats laissent largement de côté la question de la tarification. Le gouvernement considère que le réajustement ne pourrait intervenir qu’une fois l’amélioration du système bien amorcée, rendant une hausse de tarif plus acceptable. En attendant, le désajustement du tarif constitue une subvention de facto, dont les effets ont rarement été examiné.

Comme dans de nombreux pays en développement, la tarification d’EDL est en marches d’escalier, chaque palier (ou bloc) de consommation étant facturé à un certain prix, dans un objectif d’équité sociale. Toutefois, seule la tranche au-delà de 500 kWH est facturée à un prix supérieur au prix de revient, alors qu’elle ne représente qu’une petite fraction de la consommation[3]. A cette tarification variable s’ajoute une partie fixe et des taxes. Les études de la Banque Mondiale (2009) ont mis en évidence qu’en réalité, cette tarification n’était pas progressive car le poids des charges fixes pèse très lourdement sur les ménages qui consomment peu.

Dans cette note, j’examine une autre distorsion, spatiale, liée à cette tarification. Le Liban se caractérise en effet par des inégalités géographiques dans les dotations en courant. Beyrouth, la capitale, reçoit une dotation en courant nettement plus longue que les autres régions. En moyenne, elle ne subit que 3 à 4 h de coupures, les autres régions recevant moins de 15h, parfois moins. Cette distorsion n’est pas seulement de nature géographique mais aussi sociale : en effet les résidents de Beyrouth sont en moyenne d’un niveau socio-économique plus élevé. Plus riches, plus équipés, mieux dotés en électricité, ils consomment davantage. Or, étant donné la structure des tarifs, plus ils consomment, plus ils coûtent à l’EDL. Le raisonnement est connu et parfois mentionné. En revanche, à ma connaissance il n’a jamais été estimé précisément. Je propose ici d’essayer de caractériser cette distorsion.

Données et méthode

Il existe très peu de données publiques sur l’EDL, l’entreprise ne publiant pas de rapport d’activité, et communiquant très peu d’information, même à des chercheurs (notamment étrangers). Je me focalise sur des données de la période 2007-2009 pour laquelle, par une heureuse conjonction, il m’a été possible de rassembler les informations nécessaires à une estimation certes approximative mais néanmoins acceptable.

J’utilise trois sources de données. Je dispose d’abord d’une série fournie par EDL dans le cadre de la réalisation de l’Atlas du Liban (2016). Elle comprend des informations sur le nombre d’abonnés EDL jusqu’en 2013 par région, ainsi que sur les consommations électriques facturées de chaque région pour certaines une partie de ces années.

Je croise ces informations spatialisées avec le prix moyen facturé du KWh pour l’année 2007, fourni dans le rapport de la Banque mondiale Social Impact Analysis: Electricity and Water Sectors (publié en 2009). Ces données permettent de calculer l’écart entre les sommes payées par les abonnés et le cout supporté par EDL pour produire le service dans chaque région. Le tarif moyen du KWh est une donnée assez stable dans le temps dans la mesure où le tarif est bloqué et que le profil des consommations évolue peu. Plutôt que d’utiliser une valeur moyenne, j’utilise le graphique suivant qui permet d’avoir une approximation du tarif par tranche de consommation effective, c’est-à-dire prenant en compte non seulement les différents tarifs par palier mais aussi les charges fixes (Banque mondiale, 2009, fig. 2.8, p.15). Ces tarifs moyens sont assez stables dans le temps. En effet, le tarif ne change pas et la consommation n’évolue très marginalement en raison de la stagnation de la production.

Enfin, il faut comparer ces données avec le coût de revient de la production électrique. Nous disposons du chiffre fourni pour 2009 dans le Plan stratégique national pour le secteur de l’électricité (2010). Le coût de revient est une donnée plus évolutive que la précédente puisqu’elle dépend fortement des prix internationaux des hydrocarbures. L’année 2009 de ce point de vue une année intermédiaire par rapport à l’année 2008 où un pic fut atteint. On peut estimer que cela constitue une valeur moyenne. Les prix internationaux ont fortement oscillé depuis sans atteindre les sommets de 2008. Il faut retenir que lorsque les prix internationaux augmentent, le montant des subventions à l’électricité également, et inversement.

En calculant l’écart entre le tarif moyen et le coût de revient, multiplié par le nombre d’abonnés, on obtient une approximation des subventions dont chaque région bénéficie. Plus exactement, il s’agit des réductions dont chaque région a bénéficié par rapport au coût de revient. L’enjeu est de comparer les subventions « distribuées » au nombre d’abonnés pour observer les distorsions qui en résultent.

Résultats

Le premier résultat est une estimation du montant de l’écart entre les sommes facturées et le cout de revient à l’EDL. Pour l’année 2009, il représentait environ 495 M$, c’est-à-dire environ un tiers du déficit moyen de l’EDL sur la période 2007-2009[4]. On peut aussi comparer ce chiffre au cout des pertes et non-techniques, estimé à 300 M$ en 2009 dans le Plan stratégique national pour l’électricité. Cette question représente un poids encore plus couteux que la fraude et le non-paiement, volontiers mis en avant par les politiciens, notamment sur le plan régional, et donc confessionnel.

Si l’on en vient à la répartition géographique des subventions, on constate que les consommations par abonné sont très contrastées entre les régions centrales du pays, Beyrouth et ses banlieues nord (Antélias) et sud (Chiyah) et le reste du pays (avec un facteur de près de 1 à 6 entre Beyrouth municipe et la région de Baalbek Hermel (les données pour la région de Zahlé sont à prendre avec prudence car elle n’incluent pas les abonnés de la concession gérée par Electricité de Zahlé). Ces écarts reflètent à la fois les différences en termes de disponibilité de l’électricité (3 à 4 heures de coupure par jour à Beyrouth contre 8 à 12 dans les autres régions), et les pratiques de consommation différentes, renvoyant au niveau socio-économique des usagers. Il convient de noter que les données concernent les abonnés basse tension, c’est-à-dire les abonnés résidentiels mais aussi les petites entreprises. Beyrouth et dans ses banlieues concentrent une grande partie des entreprises libanaises, ce qui se traduit mécaniquement par une consommation plus importante.

Etant donné que le tarif est subventionné, plus la consommation est forte, plus le montant de cette subvention augmente. Le graphique suivant montre que le grand Beyrouth bénéficie au total de 58% des subventions, alors qu’il concentre 43% des abonnés. Cette région est la plus développée du pays et sa population est en moyenne plus aisée. Trois autres régions reçoivent plus de subventions qu’elles ne comptent de population : Bikfaya, Kesrouan, Saida et Zahlé (avec les réserves déjà évoquées). A l’inverse, les régions périphériques les plus pauvres de Baalbek, Joub Jannine, Nabatiyé, Tyr, Tripoli et Akkar Minnieh reçoivent en proportion moitié moins que la proportion d’abonnés qui y vivent.

Il était déjà bien connu que le tarif de l’électricité au Liban est, au contraire de son objectif affiché, le vecteur d’une redistribution régressive où les plus petits consommateurs payent en réalité un prix unitaire plus élevé. L’analyse ci-dessus montre de surcroit une très forte distorsion des subventions en faveur des régions les plus riches et les plus développées, en particulier de la capitale Beyrouth qui est la région la mieux favorisée, de très loin, en termes de disponibilité de l’électricité. La deuxième région la plus favorisée est celle d’Antélias, c’est-à-dire la banlieue nord-est de Beyrouth, une région également en moyenne socialement assez favorisée mais où l’alimentation électrique est largement déficiente et doit être compensée par des sources alternatives. Cette région bénéficie de plus de subvention que les autres en raison d’une consommation moyenne élevée. Chiyah (banlieue sud de Beyrouth) a une consommation dans la moyenne mais compte une forte population d’où une redistribution de subventions légèrement favorable par rapport à son nombre d’habitants. Ainsi, deux mécanismes se combinent pour expliquer la répartition inégale des subventions : le haut niveau de consommation électrique, lié à un niveau de vie plus élevé et donc à l’utilisation de plus d’appareils électriques, et les inégalités de rationnement électrique, qui mécaniquement permettent une consommation plus continue et donc plus élevée.

La question des inégalités de rationnement électrique au Liban n’est pas simplement une injustice liée à la nécessité de payer un abonnement électrique alternatif (générateur) pour compenser l’indisponibilité de l’électricité. Elle est redoublée, dans la plus grande opacité, par l’octroi d’une subvention invisible aux citoyens du pays déjà les plus avantagés sur le plan socio-économique. Cette analyse propose pour la première fois à ma connaissance une estimation de cette distorsion en matière de subvention. En 2009, puis en 2011, les ministres de l’Energie, appartenant au CPL, ont par deux fois proposé un rééquilibrage de la répartition de l’électricité. Cette mesure a été refusée par le Conseil des ministres, notamment au nom de l’argument de la pollution qu’un usage accru des générateurs ne manquerait pas d’entrainer à Beyrouth. D’autres raisons peuvent être imaginées, telles que l’intérêt pour EDL de privilégier Beyrouth, où le taux de fraudes est bas, et donc les recettes sûres, en comparaison d’autres régions. Toutefois, l’analyse présentée ici souligne que chaque kilowatt heure consommé à Beyrouth coute en fait très cher à EDL et in fine à l’Etat, donc aux contribuables actuels et futurs… Chaque kilowatt-heure consommé revient en pratique à offrir un demi kilowatt-heure aux abonnés, ce qui constitue un cadeau particulièrement onéreux dans la capitale, alors même que ses habitants sont globalement plus aisés que le reste du pays. Cet avantage ne doit-il pas être aujourd’hui mis en évidence publiquement et discuté sérieusement?

Annexe :

[1] Le Liban se trouve au 4ème rang des pays ayant la plus mauvaise qualité d’approvisionnement en électricité : http://reports.weforum.org/global-energy-architecture-performance-index-2017/table-of-rankings/#series=EOSQ064

[2] Verdeil, Éric, ‘Electricité et Territoires : Un Regard Sur La Crise Libanaise’, Revue Tiers Monde, 198 (2009), 421–38.

[3] En 2004, 30% des abonnés avait une consommation atteignant la tranche supérieure du tarif, ce qui représentait 60% des recettes. Cf. Verdeil, Éric, ‘Les Enjeux Territoriaux de La Distribution D’électricité Dans Les Villes Libanaises’, in L’accès Aux Services Urbains En Réseau Dans Les Villes Libanaises (Beyrouth, 2006). Mais la diminution de l’approvisionnement a réduit cette part (même si on ne dispose pas de données récentes à ce sujet).

[4] Sachant que 5% des factures ne sont pas payées.


2 réflexions au sujet de « Subventions électriques invisibles: le privilège beyrouthin »

  1. Ping : Concevoir l’action publique dans le Grand Beyrouth du point de vue des services | Rumor

  2. Ping : عدالة اجتماعية بالعربي – دعم الكهرباء يفيد بعض المناطق أكثر من غيرها 

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