Dépolitiser la question électrique au Liban ?

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Un générateur électrique sur le toit d'un magasin à Tripoli, Liban, sept. 2009, ph. EV

Gébran Bassil, le nouveau ministre de l’Eau et de l’Energie du Liban, a souhaité lors de la passation de pouvoir avec son prédécesseur issu du même parti, Alain Tabourian, que la question de l’électricité au Liban soit dépolitisée, seul moyen selon lui de parvenir à un consensus sur la réforme de ce secteur. Rappelons que les Libanais endurent des coupures quotidiennes d’électricité qui se montent de 3 à 8 ou 10 heures par jour selon les régions, que l’Electricité du Liban (EDL), l’entreprise nationale en charge du secteur, va voir son déficit atteindre cette année 1,5 milliards de dollars, que tous les plans depuis 2002 et le lancement du processus de réforme sont restés pratiquement lettre morte, en raison des divergences d’appréciation explicites ou implicites entre les différentes factions politiques, et du blocage politique – voire du contexte de guerre régionale ou interne, parfois directement lié à la question électrique. En janvier, 2008, des protestations contre les coupures ont été très violemment réprimées lors d’une manifestation dans la banlieue sud de Beyrouth. Plusieurs morts furent à déplorer. J’y avais consacré un article sur le site du Monde Diplomatique.

Les causes de la crise et les projets de réforme : une lecture politique

Dans les mots du ministre, la dépolitisation souhaitée signifie sans doute trouver un accord entre experts à la fois sur les causes et sur les réformes.

Les causes : la faute est –elle celle de l’entreprise, décriée comme un monstre bureaucratique, corrompu et inefficace, et donc incapable de répondre à la demande ? celle d’un contexte énergétique très défavorable au Liban, qui importe environ 95% de l’énergie nécessaire à la génération de l’électricité et qui met le pays à la merci de la hausse des prix du carburant alors que le prix de vente de l’électricité, lui, n’a pas bougé depuis 1993 ? celle d’une politique de reconstruction qui a multiplié les erreurs de prévision, qui a choisi de construire des centrales à gaz – livrées en 1996 alors que la Syrie n’a cessé d’ajourner jusqu’au mois dernier la livraison de gaz (grâce à un accord avec l’Egypte) et qui aboutit aujourd’hui à un déficit de production de l’ordre d’un gros tiers de la demande, obligeant plus que jamais les Libanais à recourir à des générateurs électriques; celle des mauvais payeurs et des voleurs de courant, qui selon la vulgate majoritaire – mais très contestée : voir Remarkz, ici et – creusent le trou de l’EDL…

La politique a été omniprésente dans ces errements, et l’appréciation du rôle de chacune de ces causes varie très fortement selon les acteurs et leur idéologie. De même, c’est la cacophonie qui domine dans les visions contradictoires des réformes pour ce secteur : où intervenir en priorité ? Faut-il, en particulier, privatiser la production, au risque de se lier par des accords avec des investisseurs privés qui exigeront des garanties et des taux de retour très élevés ? Faut-il définir une nouvelle échelle des prix, callées sur le prix du pétrole ? Faut-il privatiser aussi la distribution électrique, c’est-à-dire l’acheminement de l’électricité aux abonnés, la lutte contre les fraudes et surtout la collecte des factures ? Selon des témoignages recueillis sur place, il semblerait que, alors que sous le ministre Mohammed Fneich du Hezbollah, un consensus global sur la réforme était atteint, le ministère Tabourian ait progressivement radicalisé sa vision, refusant notamment la possibilité que des producteurs privés sous concession produisent et vendent de l’électricité sur le réseau (selon le modèle jordanien – où la situation n’a certes rien à voir avec celle du Liban, mais où les problèmes existent aussi, notamment un déficit croissant de l’entreprise nationale NEPCO !, tandis que la vision consensuelle autour de la réforme libérale est en train de s’effriter – j’y reviendrai dans un prochain billet).

L’énoncé de ces divergences qui concernent tant l’appréciation des causes que la définition des réformes recouvre en particulier deux types d’enjeux politiques. Une première ligne de fracture oppose les partisans d’une solution de type néolibérale, prônant le retrait de l’Etat de ce secteur en raison de son inefficacité supposée (avérée ?) à ceux qui, sans manifester d’hostilité idéologique au secteur privé, pointent les dérives systématiques qui ont entaché, au Liban notamment, les privatisations et l’enrichissement de quelques groupes privilégiés et bien connectés, au détriment du reste de la population touchée par le déclassement ou obligée d’émigrer. La deuxième ligne de clivage, bien habituelle au Liban, est confessionnelle. La grande question est l’accusation portée contre les chiites, en banlieue-sud de Beyrouth, au Liban-Sud ou encore dans le Hermel et à Baalbek, de pratiquer la fraude et le non-paiement à grande échelle. La question est particulièrement controversée et peu de données – a fortiori, dans ce pays hostile aux statistiques, peu de données fiables – permettent d’avoir sur ce point une idée claire. L’imprécation anti-chiite renvoie à la mise en cause du Hezbollah, Etat dans l’Etat, qui couvrirait ces fraudes – un point qui est loin d’être établi, toutefois.

HPC

The Monthly Interviews the Secretary General of the Higher Council for Privatization, Ziad Hayek

On peut déconfessionnaliser la question, tant une part importante de la population chiite vit dans la pauvreté. On pourrait alors se demander, non pour les excuser, mais pour comprendre le poids des différentes causes, quel est le poids des consommations frauduleuses par rapport au déficit global de l’EDL ? A ce point, il est alors intéressant de citer le Président du Haut Conseil à la Privatisation, qui soulignait que dans l’état actuel de la tarification, le vol de 100 kWh coûtait beaucoup moins cher à l’Etat que les subventions versées au consommateur (supposément riche) de 1000 kWh (dans The Monthly du mois d’octobre 2009). Derrière la grille confessionnelle, l’enjeu social et celui des bénéfices des subventions étatiques est donc réel, mais trop rarement pointé.

Electricité et décentralisation: d’autres enjeux politiques

Mes recherches sur l’électricité au Liban me conduisent à soulever un autre type d’enjeu politique dans le pataquès électrique libanais : la question territoriale. J’ai souligné dans un article paru dans la Revue Tiers Monde (aussi sur HAL, version intermédiaire) la dimension territoriale centre-périphérie ou plutôt capitale-banlieue-province dans les disparités d’accès à l’électricité et dans le poids différentiel de la réforme. De mon point de vue, les banlieues (nord et sud) de Beyrouth ont bien davantage souffert des efforts de reprise en main que les provinces et que la capitale elle-même. D’autre part, dans son mémoire de M2 consacré au commerce des abonnements aux générateurs au Liban (disponible à l’IFPO Beyrouth), Pauline Gabillet a souligné l’investissement croissant des municipalités dans la gestion de l’électricité et en particulier de ces générateurs. A la conjonction de ces deux approches qui soulignent l’intérêt d’une prise en compte de la dimension géographique de la crise électrique libanaise, une série d’acteurs jusqu’alors en retrait prend ou prône des initiatives susceptibles d’approfondir ces clivages territoriaux, tout en s’articulant aux options idéologiques et politiques évoquées ci-dessus.

En septembre dernier, le PDG d’Electricité de Zahlé, la compagnie qui détient la concession privée qui distribue de l’électricité dans cette ville et ses environs, une survivance du mandat français, a proposé son plan (repris sur le site d’EdZ) pour améliorer l’alimentation en courant dans cette ville. Il consiste d’une part en la construction d’une centrale au diesel par EdZ (en fait, un super-générateur) ; d’autre part, le PDG d’EdZ revendique une sécession du périmètre de la concession du réseau national, et donc une autonomisation énergétique de cette région. L’une des questions qui n’étaient pas soulevée dans cet article était la question de la tarification : il est plus que probable que dans son esprit, le prix de l’électricité ne devait plus être fixé par l’Etat, mais par le concessionnaire… sa promesse était d’alléger la double facture électrique payée par les Libanais (celle de l’abonnement au générateur en sus de celle de l’électricité publique), mais la question se pose de la liberté laissée au concessionnaire pour fixer son prix et de son contrôle par l’Etat. Sur le plan technique, l’autonomisation d’un secteur du réseau national ne va pas sans difficulté : comment faire le jour où une panne affecterait l’unique génératrice de l’entreprise ? Sur le plan politique, il apparaît aussi clairement qu’une telle solution qui implique en particulier une tarification séparée, signifie la rupture des solidarités instituées par le réseau, et s’inscrit dans une logique fédéraliste. Dans le contexte libanais, un tel sécessionnisme renvoie aux projets de cantonisation qui ont fleuri dans les années 1980, notamment théorisés par des intellectuels dans la mouvance des Forces libanaises.

Le PDG d’une autre concession, celle d’Aley, a également apporté sa contribution au débat début novembre. Son projet est bien plus modeste et consiste essentiellement dans la mise en œuvre d’une production décentralisée, c’est-à-dire effectuée par des investisseurs privés, mais vendue au réseau. En l’occurrence, il évoquait les projets de sa société d’investir dans des centrales éoliennes et thermiques. Plusieurs autres projets similaires ont été dévoilés dans les années récentes (notamment dans le n° du Commerce du Levant en mars 2008). Ils s’inscrivaient dans la logique du plan Fneich qui prévoyait le feed-in c’est-à-dire la possibilité pour des installations privées de vendre leur électricité sur le réseau. L’enjeu est de définir ses modalités de vente, en particulier un tarif adapté pour garantir la rentabilité de l’investissement. Cela signifie un tarif garanti sur une durée plus ou moins longue en fonction du type d’investissement. Le ministre Tabourian a refusé cette possibilité et a au contraire insisté sur le fait que ces nouveaux investissements devraient être réalisés par EDL, au nom du refus de lier l’Etat sur des tarifs sur une longue durée. Contre les énergies renouvelables de type éolienne, il a souligné le prix élevé de l’électricité générée par ces technologies et affiché sa volonté de développer en priorité des génératrices au diesel, rapides à construire, puis dans un deuxième temps, une centrale à charbon, dont le coût énergétique serait également bon marché. Au-delà des enjeux financiers, cette discussion croiserait aussi la question confessionnelle. Il serait important que les nouvelles unités à construire soient bien situées dans les différentes régions, autrement dit bien distribuées entre les différents secteurs confessionnels.

L’association des industriels libanais, qui sont lourdement pénalisés par les coûts de l’énergie comme l’a rappelé le dépôt de bilan de la firme Uniceramic, dans la Békaa, réfléchit également à des nouvelles options. Lors d’un entretien avec Fadi Assaf, le responsable du comité Environnement et énergie, ce dernier a notamment évoqué deux options. La première consiste en une autre forme de feed-in, à savoir le fait de donner l’autorisation, dans les parcs industriels, à une génération électrique coopérative. L’autre idée consiste à autoriser les industriels à faire tourner leurs générateurs pendant la nuit pour vendre l’électricité ainsi produite sur réseau, comblant ainsi une partie du déficit de la production nationale. D’une manière plus prospective, cet industriel a également évoqué devant moi l’idée d’une décentralisation politique, renforçant les municipalités, et incluant la possibilité pour ces municipalités d’être opérateur électrique. Plus largement, cet interlocuteur ne s’est pas montré intimidé par une conception plus radicale de fédéralisme électrique, affirmant son refus de payer pour l’électricité non payée des autres (sa vision des non-payeurs était très… confessionnelle). Mais on était là relativement loin d’une discussion technique sur des faits ou des perspectives bien étayés. Une autre idée récemment surgie dans la presse consiste à tirer partie de l’arrivée du gaz au Liban, après 10 ans d’attente. Les industriels réclament qu’on créée un parc industriel de 100.000 ha, offrant aux industries un accès au gaz, source d’énergie continue et meilleur marché.

Il reste que l’idée d’une gestion décentralisée en particulier pour la distribution est très présente, y compris dans les projets officiels. Il ne s’agit pas ici d’une autonomisation électrique, l’alimentation par le réseau national restant à l’ordre du jour. Mais les différents plans de réforme discutés depuis 2004 ont prévu la création de plusieurs régions de distribution, confiée à des opérateurs différents, privés ou publics d’ailleurs. Deux éléments de justification sont avancés. Le premier valorise l’idée d’une émulation entre ces différents acteurs, dont on pourrait comparer les performances. Le deuxième insiste plutôt sur la proximité politique et confessionnelle entre un opérateur et les habitants d’une région. Typiquement, on avance ou on sous-entend qu’une société à capitaux chiite travaillerait mieux avec des chiites. La chose demeure assez hypothétique. Et curieusement, les planificateurs (par ex. le Haut conseil à la privatisation) ne semblent pas connaître la tentative du début des années 2000 qui allait dans ce sens, dont j’ai donné une analyse ici. Dans les projets actuellement considérés, le nombre de régions de distribution varie entre 2 et 4. Le nombre de 5 a été abandonné, des simulations ayant montré qu’au-delà de 4, le fonctionnement ne serait pas rentable. C’est actuellement plutôt l’option de deux régions (nord et sud) qui serait le plus d’actualité.

La réforme de l’électricité au Liban apparaît comme une question lourde de multiples enjeux politiques. Dépolitiser cette question, comme le propose le nouveau ministre, n’a donc pas beaucoup de sens. C’est du reste ce qu’écrit l’éditorialiste du Daily Star qui commente cette information. Cela ne signifie pas qu’il ne faille pas chercher des éléments de consensus, d’abord sur les causes de la crise électrique – et on en est loin, faute notamment de rendre publique les informations de base pour l’analyser ouvertement et contradictoirement. Et en affichant clairement les conséquences pour différents groupes sociaux et pour le budget de l’Etat des options en discussion. Des compromis politiques sont possibles mais il faut qu’ils soient affichés et assumés comme tels. Il est probable au contraire qu’ils resteront pris en otage de divisions politiques plus englobantes.

Dépolitiser la question électrique au Liban ?

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