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France-Etats Unis : la métropolisation en question. Une recension

Recension à paraître dans Géocarrefour de : Ghorra-Gobin Cynthia, 2015, La métropolisation en question, Paris, France, Presses universitaires de France, 116 p.

Dans ce petit ouvrage, la géographe et américaniste Cynthia Ghorra-Gobin propose une lecture décentrée de la question de la métropolisation en mettant à profit son regard « multisitué ». Elle postule que le détour américain est de nature à dépasser les controverses franco-françaises, telle que celle soulevée par les travaux de Christophe Guilly sur les fractures entre les métropoles et la France périphérique.

Sa méthode consiste à coupler l’examen des travaux scientifiques sur la question métropolitaine aux USA et en France et celui de sa constitution en enjeu politique. Cela la conduit, dans les deux premiers chapitres qui procèdent à cet examen des cas américain et français d’abord en parallèle, à identifier des convergences académiques malgré les différences de culture et de morphologie urbaine. Aux USA, la métropolisation est d’abord « une subversion économique du territoire » (titre du premier chapitre). On assiste à un renversement des dynamiques spatiales, les inner cities se vidant de leur emplois qui s’implantent dans les périphéries où se développent les désormais bien connues edge cities. Cette évolution appelle, selon de nombreux chercheurs dont Cynthia Ghorra-Gobin met notamment en avant Myron Orfield, « une révolution métropolitaine ». L’Etat fédéral et les Etats fédérés sont appelés à reconnaître le rôle de locomotive économique des métropoles, et pour cela une transformation de la gouvernance est requise, faisant plus de place aux élus locaux, pour répondre à la fois eux enjeux de compétitivité économique et aux enjeux sociaux, très accentués avec la montée des inégalités et du chômage dans les inner cities. En France, la métropolisation est bien identifiée comme processus économique affectant les plus grandes villes dans les années 1990. Elle devient progressivement un enjeu politique, consacré par l’Acte III de la décentralisation qui consacre le statut de métropole en faisant le constat de l’échec ou de l’insuffisance de la loi Chevènement, dont la stratégie de l’intercommunalité a été mise en échec, notamment à Paris.

Le troisième chapitre met en parallèle les critiques portées par les chercheurs sur l’accentuation des inégalités entraînées aux Etats-Unis comme en France par la montée du phénomène métropolitain, et les réponses divergentes qui sont proposées. Aux Etats-Unis, les tentatives de l’Etat fédéral, dès les années 1960, d’organiser le développement métropolitain, en particulier à travers les transports, ont fait long feu notamment en raison de la dynamique de sécession municipale, construite sur une logique de ségrégation socio-ethnique et de captation des financements des services urbains au bénéfice des plus aisés. Ces problèmes suscitent une critique de la théorie du choix public pour les effets pervers que son application au niveau des municipalités a entraînés. En France, et c’est notamment la critique de Guilluy, la consécration politique du fait métropolitain s’effectuerait au détriment de la « souffrance spatiale » (terme que l’auteur reprend à Bruno Latour) des habitants « périphériques ». Mais Cynthia Ghorra-Gobin considère que cette critique manque son objectif en n’accordant pas assez d’attention aux inégalités internes aux agglomérations. Dans la deuxième partie du chapitre 3, elle revendique une approche « normative » et insiste sur le statut de « glocalité » propre aux métropoles, dont elle souligne le caractère inédit. Il s’agit de comprendre la métropole à la fois dans sa relation multi-niveau avec les institutions d’échelle nationale et régionale mais aussi dans ses liens économiques et politiques au-delà de l’espace national. L’enjeu métropolitain consiste donc selon elle à articuler l’enjeu de la solidarité intramétropolitaine et celui de l’insertion dans la mondialisation, à travers un rééchelonnement nécessaire de l’Etat.

Dans le détail, on notera dans la démonstration une plus grande maîtrise des enjeux américains, notamment dans l’analyse des stratégies politiques locales, et une lecture moins fouillée des contradictions françaises. Alors que le rôle de pionnier de la métropolisation de Gérard Collomb, maire de Lyon et président de la métropole de Lyon, est cité, il aurait été intéressant de souligner les limites de sa stratégie métropolitaine, davantage intéressée par les bénéfices politiques immédiats que par les enjeux sociaux. A la suite de ce qui ressemble beaucoup à un Yalta électoral avec le président du Conseil général du Rhône, élu des campagnes rhodaniennes quand Collomb maîtrisait les réseaux politiques du Grand Lyon, la nouvelle institution métropolitaine lyonnaise ressemble à une cote mal taillée (voir entre autres ici et quelques éléments factuels ). Elle laisse de côté des populations pourtant largement métropolisées en termes économiques et de modes de vie, notamment les nouveaux périurbains qui cherchent en lointaine périphérie un foncier moins cher, au risque du piège de la précarité énergétique et de la dépendance automobile. Si le débat avec C. Guilluy est certainement nécessaire, les exemples français mobilisés dans le livre, qu’ils soient lyonnais ou bordelais, ne convainquent pas toujours. Il n’en reste pas moins que ce plaidoyer pour une lecture décentrée n’est pas sans vertu et réussit à apporter un éclairage utile pour une nécessaire prise de recul.

Transition politique et action publique locale : un colloque, un livre, une thèse

Des associations de jeunes fêtent le cinquième anniversaire du 14 janvier 2011, à Mahdia devant le musée de la ville. L'ambiance était très bon enfant. CC by Eric Verdeil.

Des associations de jeunes fêtent le cinquième anniversaire du 14 janvier 2011, à Mahdia devant le musée de la ville. L’ambiance était très bon enfant. CC by Eric Verdeil.

Alors qu’une partie du monde arabe est à feu et à sang, qu’en Tunisie la révolte de la jeunesse sans emploi à Kasserine s’étend vers d’autres villes et fait peser la menace d’une nouvelle révolution, d’autres évolutions, au rythme plus lent, se produisent. Si les élections tunisiennes ont légitimement retenu l’attention, le chantier de la redéfinition de la gouvernance locale avance également, mais selon des temporalités complexes et sans produire encore des résultats visibles. Dans ce billet, je présente plusieurs événements et travaux scientifiques récents qui proposent des éclairages diversifiés mais convergents sur ces thématiques. Continuer la lecture

Quel modèle de décentralisation des services urbains en Tunisie ?

Je participerai le 6 juin prochain au séminaire organisé par l’association tunisienne des urbanistes, la direction générale des collectivités locales et l’unité de recherche Droit et gouvernance.

AFFICHE -ATU

Argumentaire

La question territoriale a été au cœur de la révolution tunisienne. Les déséquilibres régionaux et les difficultés d’accès à l’emploi et aux services ont dès lors fait partie des thèmes les plus médiatisés sur la scène politique de l’après 14 janvier 2011. La décentralisation a rapidement figuré comme un principe phare des réformes, d’abord dans les programmes des principaux partis en course vers la constituante (ANC) et ensuite dans les orientations dégagées des travaux de l’ANC. L’approbation de la constitution de janvier 2014, et notamment son chapitre 7 sur le Pouvoir Local constitue le couronnement du consensus sur la décentralisation.

Aujourd’hui, la Tunisie a atteint un second palier dans sa course à l’instauration d’un système décentralisée avec l’affirmation des principes  de décentralisation, de subsidiarité, de libre administration des collectivités et de participation citoyenne aux affaires locales. Et en même temps, un chantier est ouvert, celui de la préparation de l’opérationnalisation de la réforme.

Dans cette perspective, et dans l’attente de la mise en place de structures chargées de mener les débats et les travaux sur les orientations des réformes de décentralisation, l’Association Tunisienne des Urbanistes en partenariat avec la Direction Générale des Collectivités Locales, et l’unité de recherche Droit et Gouvernance et avec l’appui de la Fondation Hanns Seidel, organise un séminaire  de réflexion sur les enjeux liés à la décentralisation des services urbains. L’objectif principal étant de rassembler chercheurs, experts et parties prenantes dans des discussions sur les thématiques clés de la réforme, afin de délimiter les contours des grandes questions à traiter. Le sujet principal qui sera débattu dans ce séminaire concerne les modèles possibles d’organisation des services urbains conformément aux nouveaux principes constitutionnels, en partant de l’organisation actuelle de ces services, ainsi que les problématiques que ces modèles suscitent.

Ma participation s’inscrit dans la suite d’une étude menée entre juin et juillet 2013 avec Sami Yassine Turki, de l’ISTEUB (et président de l’ATU), sur la décentralisation en Tunisie, dans le cadre plus large d’une recherche coordonnée par le Lebanese Centre of Policy Studies, à paraître très prochainement sous le titre suivant : Harb M., and Atallah S. (eds.), 2014, Local Governments and Public Goods: Assessing Decentralization Experiences in the Arab World Beirut: LCPS. (en arabe, mais la version anglaise sera téléchargeable sur le site du LCPS). Un résumé de cette étude est disponible ici :Mona Harb et Sami Atallah, Decentralization in the Arab World Must be Strengthened to Provide Better Services, Policy Brief, LCPS

En attendant, notre étude est disponible ici: Turki_Verdeil_Decentralisation_Tunisie_final-PDF (version française).

Révolution et décentralisation en Tunisie : les chantiers des géographes tunisiens

La dimension territoriale de la révolution tunisienne

Ce carnet s’en est fait plusieurs fois l’écho ces derniers mois (voir ces billets), la dimension territoriale a constitué un point central de l’analyse de la révolution tunisienne. A ce titre, elle a attiré les commentaires de plusieurs géographes. Le dernier en date est celui de Abdelkrim Daoud dans Echogéo, paru ces jours-ci (rubrique Sur le vif).

Il commence par un rappel de l’évolution des politiques d’aménagement du territoire qui souligne le tournant libéral adopté depuis les années 1990. Ces politiques se sont traduites par une métropolisation et une littoralisation marquées, et ont pénalisé les régions de l’intérieur. L’auteur, géomorphologue, a consacré une bonne partie de ses recherches à ces régions, soulignant notamment les conflits autour de la répartition de l’eau. Dans les mois qui viennent de s’écouler, ces questions deviennent des conflits ouverts, et l’on voit par exemple les habitants de la région de Sidi Bouzid menacer de couper une conduite d’eau traversant leur territoire vers la grande agglomération de Sfax si leurs besoins en eau ne sont pas satisfaits.

L’auteur en appelle à une politique d’aménagement du territoire refondée. Pour cela, il invoque notamment une décentralisation offrant aux municipalités et aux régions des outils et des moyens pour déterminer leurs propres politiques d’aménagement. Pour lui, l’Etat devrait continuer d’apporter son soutien financier, sous la forme d’une péréquation fiscale, et permettant précisément aux collectivités territoriales refondées de devenir des acteurs. Les investissements privés devraient également selon lui prendre leur part à ce rééquilibrage. Cet appel rejoint les positions défendues par l’association des urbanistes tunisiens, dont je rendais compte en avril dernier. On sait que c’est également l’objet d’un prochain colloque organisé par l’ISTEUB.

La contestation de l’Etat dans les périphéries tunisiennes

Cette vision conciliant autonomie locale et rééquilibrage est pourtant bien peu « politique » et ne donne guère de place à la réalité des revendications des populations locales. L’actualité des régions intérieures tunisiennes est bouillonnante. Les institutions gouvernementales, notamment les gouvernorats et la police, y ont été plusieurs fois prises pour cibles de mécontentement voire d’émeutes ces derniers mois (ex. à Métlaoui). Les entreprises privées ont été forcées d’intégrer, sous la contrainte d’un chantage souvent violent, des jeunes, diplômés ou non, au chômage (voir par exemple quelques articles concernant British Gas ici et là). Quant aux administrations et entreprises publiques, elles ont également été priées d’élargir leurs effectifs dans des proportions très importantes, notamment les régions périphériques (25000 emplois publics et 10000 recrutements dans les entreprises publics, voir cet article de la Presse de Tunisie).

Malgré ces mesures, le mécontentement reste vif. La politique suivie par le gouvernement de transition, non élu et qui n’a pas clairement rompu avec les anciennes élites, notamment administratives, est perçue comme contre-révolutionnaire par certains. Je n’assure pas une veille systématique sur ces questions mais ici et là, on perçoit ce malaise. Pour en avoir un témoignage direct, on peut par exemple se référer deux billets récents sur la situation à Kasserine, une de ces villes de l’intérieur (ici et ). La dimension « tribale » y est notamment mise en avant pour souligner les faiblesses de la construction nationale tunisienne et le défaut d’adhésion à l’Etat, voire la contestation ouverte de ce dernier. C’est là un point que les géographes (notamment tunisiens) n’ont guère étudié dans leurs travaux.

Une géographie électorale à suivre

Il est difficile d’émettre un pronostic sur le résultat des élections constituantes qui auront lieu le 23 octobre. Les préparatifs de la campagne, qui sera lancée le 1er octobre, vont bon train. A Tunis ou à Sfax, des banderoles signalant les permanences des partis et des slogans partisans sont affichées aux murs et dans leur diversité et leur désordre (tout relatif), elles offrent un réjouissant contrepoint à ce qu’était la triste iconographie du culte de la personnalité à l’époque de Ben Ali. Pour autant, l’effervescence politique qui prévaut dans le pays s’est traduit par un émiettement considérable de l’offre politique. Plus de 100 partis ont été déclarés.

Les coalitions de partis politiques (cc: fhimt.com)

Certes, on peut identifier cinq grands courants, bien résumés à travers l’infographie ci-dessus, sur le site fhimt.com. Mais malgré ces convergences idéologiques, il semblerait que la « divisionnite » règne en maître et que la plupart de ces partis partiront à la bataille en concurrents, sans réunir leurs forces dans des listes unies.

Dans ces conditions, et même si le scrutin proportionnel au plus fort reste favorise ce jeu pluraliste, il est à craindre que de nombreuses listes de gauche ou modérées ne parviennent pas à obtenir de sièges, ou du moins autant de sièges que l’addition de leurs voix l’auraient permis. Sans compter sur l’effet démobilisateur et opaque de cette abondance d’offre politique, dont il est difficile aux citoyens de clairement comprendre les mots d’ordre et les programmes. Il n’est pas donc pas exclu que, même minoritaire en voix, la mouvance islamiste (elle-même divisée mais plutôt moins que les autres forces) ne parviennent à fédérer un vote de protestation (et peut être aussi d’adhésion) assez large pour apparaître comme une force majeure sinon majoritaire dans le paysage.

Géographie électorale et décentralisation

Il faudra en particulier suivre avec attention la dimension régionale de ce scrutin. Certains géographes s’y emploient et cela ne va pas sans difficulté méthodologique (recueil des données aux bonnes échelles, choix d’agrégation de données pour constituer les indicateurs pertinents, sémiologie adaptée – pour un avant-goût, voir ici, une carte problématique du nombre d’inscrits). On espère que des cartes de la participation électorale ainsi que de la géographie partisane seront vite disponibles. La géographie électorale qui se dessinera le 23 octobre aura beaucoup d’incidence non seulement sur la nouvelle constitution mais aussi sur les réformes de décentralisation. Si les forces politiques d’opposition de gauche ou islamiste sont minoritaires mais avec des implantations locales fortes, il est possible que la décentralisation apparaissent comme un choix trop risqué pour ceux qui (« centristes » ou « modérés »?) seront alors au gouvernement, qui rechigneront alors à déléguer une partie des pouvoirs concentrés aujourd’hui aux mains de l’administration centrale.

Dire que la révolution tunisienne doit être territoriale, comme le souhaite Daoud Abdelkrim, ne peut se limiter à souhaiter une révolution institutionnelle. C’est aussi accepter que le pouvoir soit pris par des groupes et des forces dont le projet social et politique remettrait profondément en cause les structures sociales et spatiales de la Tunisie actuelle. C’est pourquoi une telle réforme sera largement dépendante de la nouvelle carte politique du pays.

[MàJ: pour prolonger cette discussion, cf. cet intéressant article de Amin Allal,  « Tunisie : Le bal des prétendants », Alternatives économiques, 7 octobre 2011,http://www.alternatives-economiques.fr/tunisie—le-bal-des-pretendants_fr_art_630_55593.html]

 

Les services urbains entre policies et politics

Voici le contenu de mon intervention lors d’une séance du séminaire Served, organisé par Sylvy Jaglin et Luisa Moretto, en partenariat entre le LATTS et l’AFD, jeudi 9 décembre dernier.
Suit une synthèse des réactions de quelques participants.

* * *

L’orientation des séminaires SERVED postule l’idée d’un dépassement des « simples » enjeux techniques et économiques des services urbains et de leur gestion, pour prendre en compte le fait qu’ils s’inscrivent dans des rapports sociaux et culturels, ainsi que dans des rapports de force politiques. Toutefois, lorsque nous avons abordé cette dimension politique, c’est d’une manière qui est souvent « instrumentale » c’est-à-dire en essayant de voir comment le politique peut aider, faciliter la mise en œuvre de solutions originales d’un point de vue technique ou économique.

Il paraît utile de renverser la perspective. Si l’on part des jeux politiques et des rapports de force existant et en construction, comment s’emparent-ils de la question des services urbains, dans une optique qui n’est donc pas nécessairement de produire « un bien public » ou de répondre à un besoin de développement mais dans une logique de renforcement, de reproduction ou de renversement d’une situation politique / d’un rapport de force établi. On pourra notamment se référer à ce propos aux réflexions sur les governance failures évoquées par Karen Bakker (2009), selon laquelle les échecs des réformes des services urbains s’expliquent en grande bonne partie l’existence de biais structurels dans la gouvernance urbaine, au détriment de certaines catégories de population particulièrement exclues ou mal desservies par les services urbains.

On pourra s’appuyer sur les travaux récents de science politique qui proposent une nouvelle lecture des rapports entre politics et policies. La distinction classique entre politics et policies vise à isoler deux dimensions du politique : la « politique électorale » ou plus globalement la compétition pour exercer ou influencer le pouvoir, et la « politique des problèmes », à savoir le mode de production des biens publics (Leca cité par Camau et Massardier (2009)). Or, cette distinction est aujourd’hui brouillée, selon les politologues Camau et Massardier (2009), par les recompositions qui affectent à la fois la politics (participation, mobilisation et nouveaux mouvements sociaux, conversion des ressources expertes en ressources politiques)  et les policies (diversification des intervenants, nouveaux lieux de fabrication (arènes, réseaux…), décentralisation/territorialisation et multiplication des échelles de la décision, de l’international au micro-territoire).

Il s’agit donc de réfléchir à la politisation de la question des services urbains et à la manière dont elle contribue à modifier les termes techniques, économiques et sociaux dans lesquels cette dernière est posée.

Thèmes de la politisation

Quels sont les thèmes et les revendications autour desquels se cristallisent les revendications portant sur les services urbains?

Power-Cut in Lebanon, Abdel Halim Hammoud - 23-08-2010 - Sur un site de la résistance libanaise, c'est-à-dire affiliée au Hezbollah

En premier lieu, c’est l’absence perçue comme insupportable ou le dysfonctionnement des services urbains qui catalysent protestations et mobilisations pour un changement de situation. La dégradation de la desserte électrique au Liban ces dernières années, après la guerre de 2006 et ses conséquences, a ainsi occasionné une série de manifestions qui ont culminé lors d’une émeute violement réprimée fin 2007-début 2008. Ce mouvement s’inscrit certes dans une histoire longue et prend des formes localisées qui peuvent expliquer sa tournure politique : mais l’aggravation de la situation en constitue le facteur déclenchant (Verdeil, 2009).

En raison des risques et des maladies subies par les habitants, la question de l’hygiène et de l’amélioration sanitaire semble parfois un vecteur de mobilisation des habitants, comme dans l’exemple bien connu d’Orangi, à Karachi. Mais cette mobilisation peut être ambiguë car la réalisation d’un système d’assainissement moderne a un coût que les habitants ne sont pas toujours à même d’assumer ce qui peut dont les conduire à n’accepter que des solutions provisoires et sous les standards (Zaki 2009).

D’autres enjeux de mobilisation peuvent être identifiés : on pense par exemple à deux thèmes parfois liés, et souvent causes de mobilisations hostiles : les hausses de tarifs et le thème de la « privatisation ». Souvent, ces protestations prennent sens par rapport à des histoires situées qui les informent. Une même augmentation tarifaire ou une privatisation similaire ne donne pas lieu aux mêmes réactions d’une ville à l’autre (en portent par exemple témoignage les chronologies complètement décalées des remises en cause des privatisation de Cochabamba et de La Paz-El Alto – Mayaux 2008).

Des contextes et des cadres d’action qui pèsent sur les formes de politisation

Les mobilisations politiques au sujet des services urbains ne sont pas directement réductibles à certains thèmes. Elles sont fortement déterminées par des éléments de contexte et par le cadre même de l’expression politique. Les règles du jeu politique et institutionnel doivent dont être particulièrement interrogées.

On pense en premier lieu aux compétitions électorales, notamment à l’échelle locale. Toutefois, il faut s’interroger sur les paramètres territoriaux qui contribuent à l’émergence de ces questions. Lamia Zaki (2009) montre ainsi que, au Maroc, la redéfinition et l’élargissement des circonscriptions électorales en 2003 rendent l’investissement politique sur la question des quartiers mal desservis moins rentable électoralement parlant. La géométrie électorale apparaît comme un paramètre important de la construction comme problème politique de la question des services urbains. On rejoint ici la problématique de la décentralisation et de l’émergence d’institutions locales compétentes.

En dehors des contextes électoraux, en effet, peut-on identifier des situations institutionnelles qui se prêteraient plus à une politisation des services urbains? Deux situations caractéristiques d’un plus grand pluralisme des régimes, la décentralisation et la participation, favorisent-elles l’émergence des thématiques des services urbains dans l’arène politique? Cette question renvoie notamment au débat selon lequel ces nouvelles formes d’organisation des politiques publiques favoriseraient une dépolitisation des enjeux, par le biais de leur technicisation ou de leur fragmentation en fonction de la diversité des publics visés en particulier. Cela revient également à poser la question de la place des acteurs extérieurs dans le jeu politique local (bailleurs de fonds, ONG…), dans la mesure où ils contribuent à l’introduction et à la pérennisation de ces nouveaux dispositifs institutionnels.

Jeux d’acteurs et formes de politisation

La politisation de la question des services urbains se structure selon des jeux d’acteurs très variables. Analyser les coalitions d’acteurs impliquées est un bonne manière d’aborder ce point.

On pense d’abord aux mobilisations pour l’amélioration de la desserte des quartiers pauvres qui opposent les habitants de ces derniers aux autorités locales et aux représentants des opérateurs. Mais d’autres configurations sont envisageables. Soulignons notamment la convergence des intérêts entre les habitants mal ou non-desservis avec les opérateurs officiels de service. Dans les bidonvilles de Casablanca, L. Zaki (2009) a ainsi pu mettre en évidence que la LYDEC a soutenu, à partir d’un moment où elle n’a plus voulu supporter les pertes liées au piratage, le raccordement du bidonville et donc, sa reconnaissance implicite d’un droit à la ville, contre la politique poursuivie de longue date par la municipalité.

Toute une série d’exemples dans la littérature souligne, souvent à propos des compétitions électorales, que l’irruption des services urbains comme enjeu politique se comprend le plus souvent dans une logique d’échange clientéliste (la borne-fontaine contre le vote, pour faire simple). La construction de la question des services urbains comme question politique locale passe-t-elle alors par l’émergence de nouveaux notables exprimant les intérêts des habitants mal desservis? Le clientélisme lié à la mauvaise qualité de l’accès aux services urbains est-il un clientélisme spécifique, ou est-il  semblable à des formes plus générales de relations clientélistes. Le fait que les améliorations ne mettent généralement pas fin à la précarité juridique de l’habitat (notamment à cause de l’hypothèque foncière)  ne constitue-t-il pas paradoxalement un frein à la recherche d’une solution « définitive » à la situation de desserte insatisfaisante ou inéquitable aux services urbains. En effet, le maintien des citoyens électeurs dans une situation qui reste temporaire et marquée par l’incertitude n’incite-t-elle pas ces derniers à continuer à rechercher une protection dans le cadre clientéliste, le patron protecteur tirant donc bénéfice de la situation temporaire et n’étant pas incité à y trouver une solution durable? (Zaki, 2009)

Une autre question majeure réside dans la diversité des intérêts des catégories pauvres voire marginalisées avec ceux des catégories moyennes, mieux intégrées socialement et mieux desservies, souvent également avantagées par les tarifs existants. Cela pose notamment la question de l’organisation de péréquations plus justes socialement et plus largement de formes de « solidarités » et d’interdépendance, alors que les situations d’attentisme favorisent ces catégories d’insiders. Comment ces questions sont-elles politiquement posées? Assiste-t-on à une véritable structuration du débat politique sur ces questions et par quel type de diagnostic et de données ce type de débat est il nourri et argumenté? N’assiste-t-on pas dans certains cas à une stigmatisation des pauvres, habitants des bidonvilles, au nom de l’hygiène, du vol ou des services gratuitement fournis? Marie-Hélène Zérah a ainsi souligné, dans la séance 3 du séminaire, comment la mobilisation des classes moyennes indiennes sur l’enjeu hygiénique se traduisait par un discours et une politique urbaine anti-pauvre (voir aussi Zérah 2009).

Construction des rapports de domination et instrumentalisation des services urbains

Pour terminer ce bref tour d’horizon des questions à prendre en compte, il convient de s’interroger sur les usages politiques des services urbains. En quoi les politiques publiques les concernant s’inscrivent-elles dans des logiques de construction ou de reproduction de rapports de force et de domination?

Les services urbains apparaissent souvent fortement inféodés à des stratégies politiques à l’égard de groupes sociaux spécifiques, en particulier en termes de localisation. On peut penser, dans l’exemple tunisien, à l’amélioration de la situation des quartiers pauvres par des politiques de desserte en eau et en électricité, qui ont contribué à limiter l’implantation des islamistes (sans être le seul facteur, et tout en favorisant l’étalement urbain et l’extension de cet habitat – ce que dénoncent par ailleurs les urbanistes : voir Chabbi 1999). Dans un autre registre, on peut penser à l’utilisation faite par les autorités israéliennes du contrôle sur l’accès aux services urbains des Palestiniens des territoires occupés (eau, assainissement ou électricité), qui apparaît comme un puissant instrument de contrainte et de domination (Verdeil 2008).

Si l’on pense plus particulièrement aux « réformes », la territorialisation souvent inachevée des expériences réformistes, leur caractère territorialement ou spatialement sélectif par la volonté des différents acteurs ou les résistances populaires dessinent l’image d’espaces lacunaires voire fragmentés. Ces évolutions territoriales différenciées n’expriment-elles pas, au-delà des héritages régionaux et culturels et des stratégies des opérateurs privés, l’importance de logiques politiques qui instrumentalisent les services urbains comme outils de contrôle ou de domination sociale? Dans cette perspective, un regard croisé sur différents sites est souvent instructif pour révéler des effets de lieux qui renvoient à des luttes politiques situées (voir Signoles, 2010 pour l’exemple palestinien).

Conclusion

Ces remarques posent bien évidemment la question de l’encastrement de la thématique de la desserte et de la qualité des services urbains, et même plus largement, du droit à la ville, dans des clivages politiques plus larges à l’échelle urbaine, régionale ou nationale.  Autrement dit, il paraît sans doute illusoire de vouloir pousser trop loin l’isolement de la dimension politique des services urbains et il est nécessaire de replacer cette question dans des jeux et des échanges politiques plus larges.

Réactions des participants au séminaire

Henri Coing :  Il est certainement utile de porter attention aux formes de politisation de la question des services urbains mais il faut en même temps tenir compte de certaines limites. En effet, cette politisation implique une focalisation sur des moments particuliers, des événements qui correspondent à des crises ou à des moments de mise sur agenda explicites. Or, il faut bien tenir compte du fait que, durant la plus grande partie du temps, c’est la non-mobilisation qui domine. D. Lorrain a insisté dans ses travaux sur la stabilité forte des systèmes de services urbains, la capacité des coalitions à encaisser les va-et-vient et leur longue perdurance. Le silence sur les services urbains est la traduction de cette stabilité. L’arrivée sur l’agenda politique traduit l’entrée en crise. Il faut dès lors se concentrer sur les ressorts du fonctionnement du système, les coalitions socio-politiques qui le portent.

Concernant les services de l’au, on a le triangle autorité / opérateur / usagers. Mais les crises permettent souvent de révéler le rôle d’acteurs à priori extérieur à ce triangle, par exemple les bailleurs de fonds, nationaux ou internationaux. Souvent, le crédit fait la gouvernance.

Au niveau micro, il faut bien voir les articulations toujours spécifiques autour de ces services essentiels entre l’Etat et les classes populaires. Ces arrangements très complexes sont une échelle essentielle à décortiquer pour comprendre l’irruption de crises autour de la question des services urbains. Dans le contexte des réformes, il serait important de pouvoir effectuer une mesure en coûts complets des effets des réformes pour comprendre les mobilisations.

Enfin, un troisième élément d’analyse est important : la relation entre la capitale et les autres villes. La dimension régionale des contestations est souvent essentielle et peut être de nature transclassiste.

En conclusion, le système se définir par sa capacité à absorber et gérer les crises, quitte à reporter les problèmes à plus tard. La politisation correspond souvent à un jeu aux marges du système. Ce jeu a-t-il la capacité de changer le système profondément?

Dominique Lorrain : La dialectique entre policies et politics doit beaucoup aux échanges croisés entre expertise et politique : investissement des experts dans le jeu politique, et inversement, technicisation des questions politiques. C’est un des grands enjeux à prendre en considération.

Dans le fonctionnement ordinaire, il est difficile d’appréhender les questions politiques mais par contre, les débats sur les grandes options sont des moments plus favorables pour saisir les enjeux, ce qui fait débat ou pas.

Sylvy Jaglin soulève l’inégale mobilisation selon les lieux. En Afrique sub-saharienne, par exemple, les mobilisations semblent moins intenses qu’en Amérique latine. Pourrait-ce être dû à un ancrage plus ancien des pouvoirs locaux?

Henri Coing est dubitatif sur cette hypothèse. Pour lui, c’est qu’en Amérique latine, les services publics sont perçus comme une créance du citoyen sur l’Etat. Le droit au service à des racines profondes et cela favorise l’ouverture de négociations.

Franck Poupeau souligne qu’il est en effet important de ne pas réduire les mobilisations à une réaction à un manque. D’une part, il y a de fortes différences entre quartiers. D’autre part, de ses observations sur les luttes pour l’eau en Bolivie, il tire la conclusion que l’eau est un catalyseur de mobilisations et de mécontentements plus anciens. A Cochabamba, il existe une forte tradition syndicale. A La Paz, on peut observer les effets d’une structure d’opportunité politique. La contestation sur l’eau permet à d’anciens opposants marginalisés de revenir sur la scène politique.

Il est important d’étoffer le jeu des facteurs. Il faut faire intervenir un cadre d’analyse de régulation multi-niveaux.

Références mobilisées

Bakker Karen, « Participation du secteur privé à la gestion des services des eaux : tendances récentes et débats dans les pays en voie de développement », Espaces et sociétés, vol. 139, n°. 4, 2009, p. 91.

Camau Michel et Massardier Gilles, Démocraties et autoritarismes : fragmentation et hybridation des régimes, Paris, Éd. Karthala, coll. «Science politique comparative, 2009, 363p.

Chabbi Morched, « La réhabilitation des quartiers populaires en Tunisie: de l’intégration à la régulation sociale », dans Pierre Signoles, Galila El Kadi, Rachid Sidi Boumediene (dir.) L’urbain dans le monde arabe : politiques, instruments et acteurs, Paris, CNRS éd., 1999 coll. «Collection Études de l’Annuaire de l’Afrique du Nord, ISSN 0242-7540», p. 187-200.

Mayaux Pierre-Louis, « Retour sur le retrait de Suez de La Paz-El Alto », Flux, vol. 78, 4, 2008, p. 83-91

Signoles Aude, «  » Quand le lieu compte « . La réforme de la gestion de l’eau en Palestine : des configurations locales multiples », Géocarrefour, vol. 85, 2, 2010, édité par Eric Verdeil,  (Services urbains en réforme dans le monde arabe), p. 129-140.

Verdeil Eric, « Géopolitiques de l’électricité au Machrek », Maghreb Machrek, vol. 195, 2008, p. 107-128.

Verdeil Éric, « Electricité et territoires : un regard sur la crise libanaise », Revue Tiers Monde, vol. 198, 2009, p. 421-438.

Zaki Lamia, « La mobilisation des bidonvillois pour l’électricité : de la résistance silencieuse et atomisée à l’action collective », dans Quelle place des habitants dans la politique urbaine. Colloque en hommage à Françoise Navez-Bouchanine, Paris, 2009 (à paraître).

Zaki Lamia, « Le clientélisme, vecteur de politisation en régime autoritaire ? », dans Olivier Dabène, Vincent Geisser, Gilles Massardier (dir.) Autoritarismes démocratiques et démocraties autoritaires au XXIe siècle : convergences Nord-Sud : mélanges offerts à Michel Camau, Paris, la Découverte, 2008, p.157-180.

Le système de gouvernement local en Palestine

Aude Signoles, Le système de gouvernement local en PalestineVient de paraître, dans la nouvelle collection Focales, de l’AFD:
Aude Signoles, Le système de gouvernement local en Palestine

Résumé:

Alors que, depuis presque deux décennies, la communauté internationale et les acteurs impliqués dans le conflit israélo-arabe et israélo-palestinien focalisent leur attention sur la construction d’un État palestinien, ce rapport s’intéresse au système de gouvernement local en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

L’antériorité du fait municipal sur le fait étatique, couplée à un processus continu de fragmentation du territoire, contribue à faire de l’objet local une échelle d’action de toute première importance en Palestine. Parallèlement au processus de formation d’un centre politique, les accords de paix israélopalestiniens ont ainsi débouché sur une certaine « relance » des institutions municipales. Après une présentation des enjeux politiques et territoriaux des accords de paix, ce rapport analyse les dimensions légales, administratives, financières et politiques du système de gouvernement local à l’oeuvre, depuis lors, dans les Territoires palestiniens.

Cet ouvrage est intégralement disponible en ligne ici (format PDF).

Que se passe-t-il en Jordanie?

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Mac Donalds à Irbid. Le désir de la société de consommation masque la pauvreté majoritaire.

Depuis une grosse année, j’ai commencé à travailler sur la Jordanie. Mon entrée sur ce terrain est la question des réformes dans le secteur de l’énergie – en particulier de l’électricité. J’y reviendrai sans doute en détail un de ces jours (voir ici et de premiers défrichements, dans des travaux comparatifs). C’est un terrain nouveau pour moi et je suis là d’en maîtriser tous les codes. Toutefois, dans un silence médiatique remarquable, des changements politiques significatifs sont en train de se produire dans ce pays.

Le 24 novembre 2009, le roi a dissout le Parlement. Normalement, de nouvelles élections doivent avoir lieu dans les 4 mois mais en fait, elles semblent devoir être reportées sine die (ce que permet la constitution). En 2001-2002, le Parlement a ainsi pareillement été suspendu (Voir Don’t Blink. Jordan’s Democratic Opening and Closing, par Jillian Schwedler). Deux réformes doivent être menées avant d’éventuelles élections: la première est une réforme de « décentralisation », présentée par la presse et les officiels comme une étape importante vers une participation populaire et plus de démocratie, bien qu’elle me paraisse surtout consister en un ferme encadrement des collectivités locales par l’Etat et les bailleurs de fonds. J’y reviendrai peut-être plus en détail ultérieurement. La deuxième préalable est une réforme du mode de scrutin (voir ci-dessous). Ces deux réformes devront avoir lieu sans que le Parlement, dissous, ait sa voix au chapitre…
D’autre part, autre changement, le 6 décembre, le Premier ministre en poste, Nader Dahabi, a donné sa démission. Le Roi a nommé comme successeur Samir Rifai. RifaiPour le novice que je suis, ce n’était pour une fois pas un inconnu : cet homme, fils et petit-fils d’anciens Premiers ministres, dont le père était jusqu’à hier encore ‘hui le Président du Sénat, est un ancien ministre de la Cour royale, avant d’avoir pris la tête qu’une grosse holding liée à Dubai, Jordan Dubai Capital. On m’a dit, ce que je n’ai pu vérifier, qu’il était marié à une princesse émiratie. Cette holding a pris des participations très importantes dans plusieurs des sociétés issues du processus de privatisation de l’électricité dans le pays, par l’intermédiaire de sa filiale Jordan Dubai Energy and Infrastructure (en l’occurrence, la totalité de deux des sociétés de distribution et la majorité de la principale société de production électrique). L’homme apparaît donc à la fois comme un lien avec le capitalisme émirati et, par sa proximité avec le Roi, un élément du contrôle maintenu par le régime sur ce secteur en réforme.

Samir Rifai apparaît représentatif de la nouvelle élite dirigeante, décrite  parRyan Curtis dans Reform Retreats Amid Jordan’s Political Storms (MERIP on line, 2005) en ces termes:

business people and technocrats fond of neoliberal economics. In the words of one analyst, these new ministers amount to « liberal authoritarians, » in that they support economic liberalization far more than they do political reform. « The community running Jordan is made up of English-speaking people with PowerPoint presentations, » he continued. « Even in government, they are still business people. » Though many of these officials have previously served in government jobs, a conservative former prime minister suggested that the new ministers seem « more like Western consultants » than public servants.

Rifai, diplomé à Harvard puis à Cambridge (RU), correspond bien à ce profil. Il incarnerait donc la ligne de la poursuite des réformes néolibérales. Pourtant, leur bilan est mitigé. Cette année, le contrecoup de la crise économique globale s’est traduit par un ralentissement voire un recul du marché immobilier qui contribuait fortement à tirer la « croissance ». De nombreux entrepreneurs immobiliers du marché ordinaire ont fait faillite ou ont des difficultés de paiement. Quel sera maintenant l’impact de la crise financière à Dubai, dont nombre de grands projets dépendent des capitaux et des entreprises du Golfe?

Par ailleurs, la dette jordanienne s’accroit fortement en ces temps de crise économique. Les bailleurs de fonds maintiennent leur soutien, comme la Banque mondiale qui vient de prêter 300 millions de dollars. Mais cela va sans doute avec une demande de poursuivre les « réformes ». Or, le gain des précédentes privatisations n’a guère servi à désendetter le pays, comme le regrette un économiste comme Youssef Mansur dans ses tribunes dans The Jordan Times. Selon lui, il a servi à financer des emplois et des dépenses sociales. Dans le même temps, la marchandisation de l’eau potable et surtout de l’électricité ont conduit à une forte hausse de l’inflation (14% en 2008), alimentant un fort ressentiment dans la population. Si bien qu’en septembre 2009, le roi est personnellement intervenu pour empêcher une nouvelle augmentation du prix de l’électricité qui était réclamée par la compagnie nationale d’acheminement d’électricité (NEPCO) pour compenser la hausse du prix du pétrole et limiter son propre endettement (voir le communiqué de NEPCO). L’exemple de l’électricité semble illustrer les injonctions contradictoires entre lesquelles se débat le gouvernement. Quelle marge de manœuvre le nouveau Premier ministre aura-t-il dans ces questions?

Les priorités que lui a fixées le Roi dans sa lettre de mission relèvent plutôt de la réforme politique, et visent à faire élire un nouveau Parlement représentatif, dans la transparence. C’est un paradoxe, car les critiques avaient fusé après l’élection législative de 2007 (trois exemples pris dans les blogs : le blog Ajloun, The Black-Iris, Jordan Watch). Le mode de scrutin, le découpage et les manipulations des services de renseignement, étaient censés conduire à l’élection d’une chambre à la botte. Pourtant, elle a été en conflit avec le gouvernement sur de nombreux points. Sur quoi déboucherait un scrutin plus ouvert, sans immixtion des services? D’où l’incertitude sur la tenue rapide de nouvelles élections. Face à ce qui apparaît, derrière ces belles proclamations, comme un risque de raidissement sur la voie autoritaire du régime, les voix de bloggeurs en vue paraissent amères (tout comme les commentaires), même si il est difficile de savoir qui ils représentent.

De loin, difficile de savoir ce que pense de tout cela les Jordaniens que les bloggeurs (surtout ceux que je lis) ne représentent qu’assez peu. Mais il vaut la peine d’évoquer ces deux « émeutes » (riots) qui ont eu lieu, mi-novembre, à quelques jours d’intervalle à Amman, dans le quartier de Hay Tafileh, et à Maan. Dans les deux cas, il s’agissait offociellement de violentes manifestations de colère dirigée contre la police, accusée de brutalité ayant conduit à la mort de prévenus. Dans la presse (Jordan Times), la dimension « tribale » de ces violences a été fortement soulignée. Mais aussi, à propos de la seconde à Maan, le fait que cette grande ville du sud, lieu de sédentarisation de populations bédouines, a connu depuis 20 ans plusieurs émeutes, alimentées par des protestations sociales et dirigées contre le régime. Dans quelle mesure peut-on lier les changements politiques de ces deux dernières semaines à cette tension? La question mérite me semble-t-il d’être posée… et cela fait le lien (au moins sous la forme de l’hypothèse) avec la hausse des prix, et donc la question de l’électricité évoquée ci-dessus.

Beaucoup de questions donc sur cette nouvelle phase du jeu politique jordanien, qui semble illustrer la difficulté du régime face à des contraintes géopolitiques et économiques contradictoires. Mes analyses sont ici très exploratoires et complètement ouvertes à la discussion.