Transition politique et action publique locale : un colloque, un livre, une thèse

Des associations de jeunes fêtent le cinquième anniversaire du 14 janvier 2011, à Mahdia devant le musée de la ville. L'ambiance était très bon enfant. CC by Eric Verdeil.

Des associations de jeunes fêtent le cinquième anniversaire du 14 janvier 2011, à Mahdia devant le musée de la ville. L’ambiance était très bon enfant. CC by Eric Verdeil.

Alors qu’une partie du monde arabe est à feu et à sang, qu’en Tunisie la révolte de la jeunesse sans emploi à Kasserine s’étend vers d’autres villes et fait peser la menace d’une nouvelle révolution, d’autres évolutions, au rythme plus lent, se produisent. Si les élections tunisiennes ont légitimement retenu l’attention, le chantier de la redéfinition de la gouvernance locale avance également, mais selon des temporalités complexes et sans produire encore des résultats visibles. Dans ce billet, je présente plusieurs événements et travaux scientifiques récents qui proposent des éclairages diversifiés mais convergents sur ces thématiques.

Le colloque Maillages territoriaux, démocratie et élections

Un colloque s’est tenu à Monastir les 15 et 16 janvier pour évoquer ces enjeux. Je devrais plutôt dire, d’ailleurs, que ce colloque s’est maintenu tant ses organisateurs ont lutté pour qu’il se tienne, dans un contexte sécuritaire qui conduit les administrations de tutelle à examiner avec la plus grande prudence les manifestations de ce type. Solidarité avec la Tunisie et son secteur touristique sinistré, solidarité politique avec la transition démocratique, certes fragile, qui s’y déroule. Je ne reviendrai pas ici sur les ratés de la révolution, et notamment la difficulté à réellement se saisir de la question des inégalités de développement, qui explique largement la révolte de Kasserine, comme le constate la chercheuse et activiste Olfa Lamloum1. Comme le notait Michel Bussi en conclusion du colloque, examiner conjointement les questions d’élections et celles de gouvernance locale, plus particulièrement les redécoupages politiques et administratifs, fait sens du point de vue de la géographie. C’est le constat des inégalités régionales et urbaines qui pose la question des compétences des instances locales à mieux répondre aux besoins exprimés, mais aussi celle de l’échelle appropriée des mailles administratives et politiques, et des mécanismes électoraux retenus, pour saisir au mieux ces intérêts et ces besoins. Le cas tunisien peut bénéficier des éclairages d’autres pays en situation de transition où la question de la refondation des territoires est posée. Les travaux de mes collègues de Lyon comme Emmanuelle Boulineau ou Lydia Coudroy de Lille sont évocateurs à cet égard (voir ici un compte rendu de leurs recherches) et complètent des approches politologiques plus centrées sur le design institutionnel et les mobilisations politiques à l’échelle nationale.

Un état de lieux sur les politiques de décentralisation dans cinq pays arabes

1443012623-BookCoverPic-EnCes thématiques de restructuration territoriale, en lien avec les questions de démocratie, de redistribution et d’accès aux services, sont justement de plus en plus étudiées dans les pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient. En attendant un prochain numéro de la revue L’Année du Maghreb, préparé par Aude Signoles et Jean-Philippe Bras, on peut renvoyer à l‘ouvrage publié par le LCPS à Beyrouth, coordonné par Mona Harb et Sami Atallah. Il présente un état des lieux du processus de décentralisation au Liban, en Jordanie, en Tunisie, au Maroc et au Yémen. Certes, les limites et les ambiguïtés des politiques visant à donner plus de pouvoir aux municipalités et aux autres instances locales sont nombreuses: de la réticence des Etats à laisser s’autonomiser ces institutions assimilées, historiquement, à des pouvoirs aux tentations séparatistes menaçant l’unité fragile des nations que les Etats essaient de construire, à l’hésitation de ces municipalités à assumer leur autonomie par la fiscalité. Néanmoins, l’ouvrage conclut sur le potentiel que représentent ces échelons de l’action publique et la nécessité de les aider. On pourrait aussi rappeler les travaux menés par Jihad Farah dans le contexte libanais et plus particulièrement sur les banlieues de Beyrouth, dont j’ai déjà rendu compte ici.

Une thèse sur la coopération décentralisée dans le voisinage arabe de l’Union européenne

En dernier lieu et de manière plus détaillée, je souhaite présenter une thèse soutenue il y a tout juste un an à l’Université de Montréal, au jury de laquelle j’ai eu le plaisir et l’honneur de participer. Il s’agit du travail, longtemps attendu à dire vrai, de Walid Bakhos, dont le titre est : Régionalisation et renouvellement des politiques territoriales dans un contexte de mondialisation : le cas de la coopération décentralisée et transfrontalière en Méditerranée entre 2000 et 2011. La thèse est mise en ligne sur l’entrepôt numérique dédié de l’Université de Montréal, et comme elle offre une illustration détaillée de certains des enjeux précédents, je pense utile d’en présenter certains aspects tout en relevant certains points de discussion, en reprenant ici, légèrement modifiés, les éléments de mon rapport d’évaluation. Cette recherche me paraît en effet susceptible d’intéresser des chercheurs  européens, travaillant sur les politiques territoriales dans les marges européennes, comme mes anciennes collègues de Lyon Lydia Coudroy de Lille et Emmanuelle Boulineau citées ci-dessus, mais aussi Claude Grasland ou Pierre Bekouche dont Walid Bakhos mobilisent les travaux. Elle intéressera aussi évidemment les chercheurs sur ces thématiques en Turquie, au Liban, en Egypte, en Tunisie, en Algérie, ou au Maroc, où l’action publique est prise entre l’injonction à la réforme venue d’Europe et l’aspiration au changement des sociétés locales. Le récent livre dirigé par Mona Harb et Sami Atallah est représentatif de ce type de questionnements. Mais l’intérêt de la thèse de Bakhos est de souligner des évolutions antérieures aux révolutions et soulèvements arabes, et de s’attacher à d’autres mécanismes institutionnels et politiques, ceux des transferts de politiques publiques.

Ce travail, fort de 672 p. plus 19 p. de conclusion, constitue une sorte de monument qu’il convient de saluer à sa juste mesure eu égard à l’ambition thématique et théorique de l’auteur ainsi qu’à sa persévérance à achever ce projet malgré une activité professionnelle à plein temps. D’emblée, il faut souligner l’originalité et l’intérêt du sujet. Si depuis une dizaine d’années, les études de géographie, d’aménagement ou de sciences politiques portent un intérêt marqué aux recompositions de l’action publique dans les pays du Sud en soulignant notamment le rôle croissant mais contraint joué par les collectivités territoriales, cette thèse complète cette perspective de deux façons. D’abord, en développant une facette essentielle de cette action locale, la coopération décentralisée qui conduit au renouvellement des formes d’action territoriale. Ensuite, et c’est là le saut principal que nous propose Walid Bakhos, en resituant ces évolutions dans le cadre plus large qui lui donne sens, celui du projet euroméditerrannéen, interrogé à la fois comme enjeu géoéconomique et géopolitique (la mondialisation en actes) mais aussi comme espace de construction d’un sens culturel et politique nouveau. Ce faisant, la thèse identifie à notre avis un maillon manquant dans la recherche et propose des résultats et des perspectives qui ont le potentiel de réorienter la discussion scientifique.

Pour ce faire, la thèse définit tout d’abord un excellent dispositif théorique, à l’articulation de la tradition critique anglophone, qui interroge les reconfigurations spatiales du capitalisme à travers les notions de ré-échelonnage (ou re-scalling) et de glocalisation ; d’un ensemble de travaux sur les circulations de politiques publiques ; et enfin sur l’émergence de nouvelles politiques territoriales dans les pays du sud et de l’est de la Méditerranée. Ce travail de cadrage est mené avec précision, organisation et logique et forme un ensemble aisé à lire et convaincant. Cette posture théorique riche est certainement un acquis lié à l’inscription de la thèse dans le contexte académique canadien, qui impose une distance bienvenue avec le contexte euroméditerranéen et en particulier français.

Une démarche originale

L’opérationnalisation de ce questionnement théorique, en une question de recherche déclinée ensuite en question spécifique et sous-questions, est ensuite présentée clairement. Elle bénéficie d’une méthodologie à la fois robuste et originale. Celle-ci comporte deux volets. Le premier est sans doute classique : un dépouillement de la littérature administrative européenne, qui impressionne surtout par l’ampleur du travail requis et son aridité, face à une technolangue et une complexité administrative qui pourraient à elles seules constituer des obstacles dissuasifs (non seulement pour les chercheurs mais aussi pour les citoyens). Concédons que ces restitutions sont parfois pesantes à lire également… mais les cas d’étude choisis, notamment tout ce qui concerne l’émergence des politiques environnementales, est très utile et intéressant. Le second volet vise à collecter, puis à interpréter des « traces matérielles » de ces politiques euroméditerranéennes à enjeu territorial en train de se faire. Le parti choisi est intéressant et novateur. Deux approches classiques étaient disponibles: la première aurait consisté, classiquement du point de vue de la géographie, en un recueil d’indicateurs géostatistiques afin de mesurer le changement social. Outre les difficultés objectives de la mesure dans un contexte de pénurie statistique, une telle méthode aurait présenté l’inconvénient d’une sécheresse de signification rendant les changements observés difficiles à interpréter. Une autre approche aurait pu consister dans le suivi ethnographique d’une politique. Méthode difficile à mettre en œuvre de loin (la recherche étant alors menée depuis le Canada), pas nécessairement adaptée à la temporalité de la recherche, et présentant aussi la difficulté inhérente à toute monographie de mal se prêter à un retour réflexif et une montée en généralité, faute d’offrir en elle-même des accroches pour la comparaison. Face à ces obstacles, la méthode proposée repose sur une approche multisituée qui n’est certes pas ethnographique mais qui permet néanmoins, sur deux terrains, le Liban et le Maroc, et dans plusieurs lieux situés sur la rive nord, à Bruxelles et auprès de divers opérateurs essentiellement français, de comprendre les enjeux d’élaboration et la perception de ces politiques. L’analyse systématique des entretiens offre l’avantage de restituer une parole fraîche et toujours très évocatrice pour comprendre les politiques, grâce à la restitution d’extraits, mais aussi à travers le codage qualitatif et la réduction statistique et la constitution de réseaux sémantique, qui permettent de remonter en généralité.

Avant de revenir sur la dimension empirique de la thèse, il faut souligner la qualité générale et la clarté constante de l’expression. La thèse comporte très peu de coquilles, le style est agréable à lire, loin de tout jargon. On peut simplement déplorer la rareté des illustrations personnelles, à l’exception de quelques diagrammes de synthèse auxquels il manque certes une légende mais que le texte explique très bien.

Le plan de la thèse se décline en quatre parties, une fois présenté le cadre théorique et méthodologique:

Un premier axe de réflexion tourne autour de la nature du projet régional euro-méditerranéen et de son implication au niveau des stratégies territoriales principales. Un deuxième axe concerne le contenu et les processus de mise en œuvre des programmes et projets de coopération décentralisée et transfrontalière et leur pertinence au niveau du développement local des territoires du Sud. Un troisième axe s’intéresse au rôle de l’État central en face du développement de ces initiatives qui le contourne. Enfin, un quatrième axe de réflexion concerne l’attitude de l’échelon local par rapport à ces initiatives qui l’interpellent et le sollicitent en tous sens.

Chaque partie articule une présentation générale des politiques euroméditerranéennes concernées et les retours des entretiens. L’ensemble est toujours très clair, mené de manière systématique, en présentant à la fois les acquis et les limites d’interprétation. Un petit reproche concerne les synthèses graphiques reprenant les conclusions des réseaux sémantiques, qui ne sont pas toujours aisées à lire et à comprendre : une étape supplémentaire de stylisation aurait peut-être permis une lecture plus évocatrice. On pourra également regretter un certain déséquilibre entre les cas marocain et libanais. Les éléments concrets manquent dans le premier cas et l’on sent évidemment la plus grande familiarité avec le second.

Une modélisation du voisinage européen et des types de coopérations décentralisations qui s'y nouent. (c) W. Bakhos 2015

Une modélisation du voisinage européen et des types de coopérations décentralisations qui s’y nouent. (c) W. Bakhos 2015

Sans revenir en détail sur les résultats exposés en conclusion, j’ai particulièrement apprécié le double retour sur la question de départ, avec une modélisation tout à fait éclairante du fonctionnement de l’espace euroméditerranéen, et des propositions de recherche sur les liens entre régionalisation et mondialisation. Ce souci final de remontée en généralité signale les qualités de recherche de Walid Bakhos, dont il faut espérer que l’investissement professionnel actuel, dans la pratique opérationnelle, ne lui interdira pas de rester en contact avec le milieu universitaire avec lequel on peut peut-être regretter que les liens n’aient pas été plus forts. En tout état de cause, il serait bienvenu qu’une ou deux publications reprennent les principaux résultats de la thèse sous une forme synthétique.

Eléments de débat

En conclusion, l’intérêt des résultats amène à en questionner certains volets.

Tout d’abord, le processus de policy transfer des techniques et des paradigmes d’action liés à l’aménagement du territoire, du contexte français vers l’Europe, de l’Europe vers les pays méditerranéens reste, au-delà de l’analyse des enjeux théoriques, un peu trop flou. Par exemple, s’agissant de l’innovation de la planification stratégique, dont il est affirmé qu’elle constitue un acquis lié à l’européanisation, ce processus n’est pas décrit en détail. Et il me semble que d’autres logiques et voies de transformation de l’action auraient pu être identifiées, à travers en particulier la coopération française et ses acteurs particuliers que sont les agences d’urbanisme comme l’APUR ou l’IAU-IdF, c’est-à-dire effectivement des agences locales et non étatiques, mais cela depuis le début de la coopération française en Méditerranée. L’émergence de nouveaux modes de faire dans ces collectivités s’est donc retrouvée dans une coopération progressivement décentralisée, sans que le rôle de l’Europe ne soit nécessairement très direct dans cette évolution.

Un deuxième enjeu concerne l’approche des questions politiques. La thèse insiste sur le rôle du cadre euroméditerranéen comme vecteur d’un retour de l’action publique, et sur la capacité des dispositifs ainsi créés à nourrir les politiques publiques, les policies, en apportant de nouveaux instruments et de nouveaux process. Mais ce faisant, ces politiques fonctionnent en tant que vecteurs de dépolitisation : il est d’ailleurs curieux d’observer une véritable stigmatisation de la politique politicienne, dite politics d’une manière qui est sans doute abusive, sans que la thèse ne discute les oppositions et les résistances à ces politiques à ce nouveau processus, ainsi que leurs motifs, les intérêts sociaux et économiques ainsi mis en balance, etc. Les résistances apparaissent dans cette description uniquement comme le fait des Etats, défenseurs de leur pré carré. Mais quid des enjeux sociaux, par exemple en ce qui concerne les enjeux tarifaires pour les services publics (eau, énergie, transports publics…), liés aussi à la politique européenne de l’environnement et du changement climatique? Ce biais analytique peut à mon avis s’interpréter comme une conséquence de la méthode retenue. Mais ne conduit-il pas à un défaut d’analyse de l’insertion locale de ces politiques, finalement dommageable à la démonstration ? En même temps, il faut bien reconnaître qu’aborder ces questions aurait supposé un dispositif d’enquête totalement différent.

Dernière remarque, probablement liée à l’achèvement tardif d’une thèse commencée dans le contexte d’Etats autoritaires en dialogue forcé mais méfiant avec l’Union européenne, et livrée à la lecture après les soulèvements populaires de 2011 et l’émergence d’une nouvelle géopolitique où ces Etats ont soit implosé, soit se sont réimposé à leurs « sujets » (on n’ose pas dire citoyens à l’exception du cas tunisien). Dans ce contexte, l’influence du bloc européen apparaît contesté par les Etats du Golfe, déjà fortement présents sur le plan financier dès avant les événements, et qui proposent, politiquement et économiquement, de tout autres voies d’intégration (ou de désintégration). Comment réévaluer à postériori, au vu de ce contexte et de l’affirmation du Golfe où réside et travaille aujourd’hui Walid Bakos, les résultats obtenus concernant l’intégration euroméditerranéenne à la veille de ce contexte ? Est-ce que l’optimisme dont le candidat fait état en ce qui concerne les nouvelles marges de manœuvres et logiques d’action des collectivités territoriales ne doit pas être sérieusement nuancé ? En quoi cette nouvelle situation incite-t-elle à revoir les hypothèses articulant mondialisation et régionalisation ? Ne faut-il pas voir, avec ce nouveau contexte, deux projets de régionalisation concurrents et qui traite l’enjeu territorial par des voies et des instruments fort différents ?

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Ces questions, qui ont déjà été abordées en soutenance, pourraient trouver des réponses dans les mobilisations scientifiques évoquées dans ce billet. Surtout, j’espère qu’elles trouveront à se développer dans les prolongements que ces coopérations universitaires pourront trouver, à travers un comparatisme transnational plus que jamais nécessaire pour éviter les ornières des analyses monographiques et nationales, trop propices à des débats réduits aux enjeux identitaires.

Notes _____________________
  1. on ne saurait trop recommander les remarquables travaux de recherche menés par son ONG Alert International, notamment le travail sur Eththadammen et Douar Hicher dont Olivier Legros a rendu compte sur Jadaliyya []

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